党的十九大提出实施“乡村振兴”战略，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，加快推进农业农村现代化。土地作为农村中最根本、最重要的要素资源，起着不可替代的支撑作用。面对新形势新要求，如何更好地利用土地，发挥土地资源的最优效益，培育乡村发展新动能。本文通过对海盐县农业农村发展和土地利用现状情况的调查，分析当前农村用地方面的问题，探索提出解决的思路建议，为破解乡村振兴发展中的用地矛盾提供参考。
一、全县农村发展及农村土地利用现状
（一）农业农村发展现状
1.传统农业不断转型提升。实施“藏粮于地”战略，大力开展高标准农田、土壤培肥沃土、垦造耕地等项目，土地质量大幅提高，粮食产业不断优化。培育提升水果产业，海盐已成为中国南方葡萄最具影响力的县（区）之一。大力发展“互联网+”农业，推动移动互联网、大数据、云计算、物联网、智能技术等全方位渗透到农业中，已成功培育了铁皮石斛工厂化生产省级高新农业科技型企业（壹草堂）和全市最大的现代化育苗中心（九丰），葡萄产业规模主体智能化率达40%。
2.农业规模化经营不断扩大。海盐县率先搭建县、镇、村三级土地流转交易平台，出台全省首个适度规模经营机制和土地流转风险保障机制，有效保障土地健康快速流转。已累计流转土地22.4万亩，推动全县规模经营率达70%。积极打造现代产业基地，以基地示范引领产业规模发展，建成了华东地区最大的红地球葡萄、最大的设施芦荟和最大的包心菜基地。
3.农业新业态新产业发展较快。作为全国农村综合改革试点县，海盐县以生猪、果蔬为产业基础，大力推动农村一二三产融合发展，不断拓展产业功能，延长农业产业链。如望海街道依托以浙江青莲食品有限公司为主的生猪全产业链条，形成了“良种繁育”+“生态养殖”+“透明工厂”+“肉品加工”+“冷链物流”+“品牌门店”+“文化旅游”的生猪产业的三产融合，完成了从源头到餐桌的全产业链布局；如以浙江万好食品有限公司为主的农业龙头企业带动，形成“生产基地+加工企业+中央厨房+餐饮门店”的蔬菜产业的三产融合。同时，通过美丽乡村建设，以农旅结合为抓手，大力开发、拓展和提升农业的多种功能，提升农业的生态休闲、旅游观光、文化传承、科技教育等功能。
（二）农村土地利用现状
根据2017年度土地利用变更调查数据显示，全县农村地区（以土地利用总体规划确定的拓展边界外为计算依据）土地面积约68.72万亩，其中农用地、建设用地、未利用地面积分别为49.51万亩、8.02万亩、11.19万亩，占比分别为72.05%、11.67%、16.29%。农用地中，耕地面积为36.79万亩，占农用地面积的74.31%。
1.农村土地整治成效明显。2009年以来，海盐县大力实施农村土地综合整治工作，充分利用城乡建设用地增减挂钩政策，推进土地利用空间的合理布局。在土地整治中，坚持整村整组整区域推进，并有效结合土地开发整理和高标准农田建设，补齐农业基础设施短板，整治后的农田集中成片，质量产能提升，为发展现代农业奠定了基础。在整治过程中，海盐县建立了土地整治与农房集聚、土地流转、现代农业经营主体培育、农民就业“五位一体”同步推进工作格局，把土地整治作为破解城乡二元结构、解决“三农”问题的重要抓手，最大限度地发挥土地综合利用效益。
2.土地利用仍较为粗放。根据土地利用现状分析，全县8.02万亩农村建设用地中，村庄面积为5.45万亩，占建设用地面积的67.99%。约有9400个村庄图斑，平均密度为177个/平方公里，每个村庄图斑平均面积仅5.75亩。农村生产、生活、生态空间分散分布且相互穿插，各空间内部格局无序。农业空间土地破碎化、连片程度低、农田水利及田间道路设施配套较低而无法满足农业现代化生产需要，农村建设用地低效利用且基础设施及公共设施布局效率不高等现象。
3.土地要素供给矛盾突出。海盐县位于杭嘉湖平原，耕地面积大，永久基本农田保有率达86.48%，2016年永久基本农田划定时要求必须在土地利用现状上为耕地，造成较多村庄外的农田即为永久基本农田。加上村庄布局分散，与永久基本农田交错分布，增加耕地与永久基本农田保护难度的同时，也制约着城乡公共服务均等化水平的提高和生产、生活、生态空间格局的优化。
二、农业农村发展用地需求及矛盾分析
（一）农业产业发展趋势分析
1.产业融合成为农村产业发展的主要形式。乡村产业形态不断丰富，“农业+”、“文化+”、“旅游+”等多业态发展态势已初步形成。如依托农业观光、美丽乡村、蔬果采摘等形成的乡村休闲游，使农业生产、农产品加工和销售、餐饮、休闲以及其他服务业有机地整合在一起。农村一二三融合发展成为必然趋势，从而对建设用地产生了一定需求。由于这些产业以农业为基础，其形态大多为点状，分散且独立于居民点，在项目实施前，一般难以在各类规划中明确定位和定量。
2.现代农业发展要求农业用地结构不断优化。现代农业需要规模化、机械化生产，而农业机械化首先要求农地的适度规模经营，需要各类农地在空间上集中连片。比如，农田地块应具备完善的农机作业基础条件，要求农田地块互联互通，道路等基础设施的数量和等级应满足机械通行和作业要求。同时，现代农业发展要求合理布局农机具存放和维修、农作物育秧育苗以及农产品产地烘干和初加工等农机作业服务配套设施。而海盐县在土地整治中配套水利、农田设施的标准均不够高。受规划、永久基本农田影响，为农业服务的设施用地较难保障。
3.农业发展中土地复合利用现象增多。在一二三产融合发展中逐步催生出的各种新产业、新业态，大部分依托耕地和永久基本农田来发展，大多分散且独立于城乡居民点，在现行用地管控政策制度下，受永久基本农田布局的限制大。以现代农业为名的各类园区、包括美丽乡村建设、农业主题公园、郊野公园等均出现了大量农业设施用于非农用途。有些虽不破坏耕作层，不属于建设用地，但用地性质复杂，难以界定，同时也不符合现行土地政策中对耕地与永久基本农田的管理要求。
（二）农业农村用地中的矛盾问题分析
1.农业发展用地计划保障不足。由于农业项目一般投资额低、产出低、税收少，因此各地政府更青睐投入强度大、税收高的工业用地项目，在当前各方用地需求紧张的形势下，用于农业用地的需求难以全面足额。
2.农业发展用地在规划上难以定位。农村一二三产融合发展用地选址大多分散在农田中，且独立于城乡居民点，在现行土地利用总体规划确定的拓展边界外，亦不符合城乡规划。虽国家、省级都出台相关支持政策，明确“乡（镇）土地利用总体规划可以预留少量（不超过5%）规划建设用地用于零星分散的单独选址农业设施、乡村旅游设施等建设”，但实际因永久基本农田、城乡规划等原因，难以真正落地。
3.农村产业用地政策认定问题。目前结合美丽乡村建设，在乡村中，还兴起农家乐、民宿等旅游项目，这些利用了村集体土地和农民宅基地、房屋的农村新业态，引入市场主体来经营，只能采用向村集体租赁方式，保持原有土地、房屋性质，且不能改扩建。市场主体如要获取完全产权，只能通过转征并招拍挂方式。新《土地管理法》修改虽增加了集体经营性建设用地入市条款，但目前操作细则尚未出台。
4.对农业农村发展用地缺乏规范引导，违法违规情况较多。由于缺乏相关的规划和规范，各类农业经营主体在发展中利用土地的违法违规现象屡屡发生，房屋选址建设随意性大，产业层次低，土地利用效率差。在大棚房清理中发现全县“大棚房”问题主体共有65个，涉及问题79个，占用耕地101.24亩。
三、保障农业农村发展用地的有关建议
（一）提高对农村农村发展优先重点保障的思想认识
两方面的认识需加强。一是在坚持农业发展用地上依法依规用地，用足用好政策的认识要加强，要汲取“大棚房”清理整治中的教训，对促进农业发展的用地要合理安排；在用地规划上、土地指标上给予大力保障。二是要提高生态文明“资源保护节约优先”的认识意识，坚持保护好、利用好、统筹好的原则，在严格落实耕地保护、生态环境保护、节约集约用地等国家战略的前提条件下，以乡村振兴战略实施需求为导向，重构乡村生产空间格局，支撑乡村产业振兴空间和用地需求。
（二）加强农村一二三产业融合发展用地布局引导
加强农业农村发展战略研究，以建设宜居、宜业、宜游、宜养的魅力乡村为目标，加强耕地保护，优化农村生产、生活空间布局，统筹区域现代农业发展、一二三产融合发展，提出“农业+”和农村产业融合发展的用地需求、农村产业平台建设格局。农村产业融合发展与国土空间规划有效衔接，在县级国土空间规划编制提出农村一二三产业融合发展的用地需求规模、控制指标和分区规划指引。分区（或乡镇级）规划按功能区确定农业+农村一二三产业融合发展非农建设用地规模及布局、建设要求。如粮食功能区应该禁止配套非农建设用地，只配套设施农用地；水果种植采摘体验区、花卉种植加工观光综合区等农村一二三产业融合发展的功能区则应布局一定规模的点状建设用地。
（三）以全域土地整治为抓手，推动土地规模化经营，提升用地保障能力
全域土地综合整治与乡村生态修复工程是实现乡村有机更新的有力手段，立足于破解耕地保护碎片化、乡村用地无序化、农村发展低小散弱问题，全域优化农村生态、生产、生活空间布局，实现空间形态、产业发展、生态环境、人居环境、基础设施、乡风文明、乡村治理的系统性重塑和综合集成创新。通过农村存量建设用地整治产生的增减挂钩指标，优先用于农村产业融合发展用地，可等量与建设所需用地置换，同时，确需占用的永久基本农田，在确保数量有增加、质量不降低，布局更优化的前提下经过论证也可进行置换。
（四）加强政策研究探索农村土地供应方式
原《土地管理法》规定除乡镇企业破产兼并外，禁止农村集体经济组织以外的单位或者个人直接使用集体建设用地，只有将集体建设用地征收为国有土地后，该幅土地才可以出让给单位或者个人使用。目前海盐县在乡村旅游用地中普遍做法是以村集体名义办理集体土地使用手续，新建房屋也以村名义建设，或者利用存量宅基地房屋进行改建再租赁给投资主体。这样，集体建设用地的价值不能显化，农村土地资源配置效率低下，一定程度上也是农民利益的受损。
修改后的新《土地管理法》允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织2/3以上成员或村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单经或者个人直接使用。同时，使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押。这一规定破解集体经营性建设用地入市的法律障碍，为增强了农村产业发展用地保障能力，为乡村振兴增添了动力。要加强这方面的研究，尽快使这一重大改革制度应用到发展实际。
（五）做好农村土地利用监管
设施农业用地在管理中出现了诸多问题，但设施农业又是现代农业发展中必不可少的、有力的支持措施，2019年12月自然资源部和农业农村部联合出台《关于设施农业用地管理有关问题的通知》，对设施用地作出了进一步规范，要求控制两个底线，一是设施用地必须是直接用于或直接服务于设施农业生产；二是不得改变设施的性质和用途，特别是不能用于改建住宅、私家庄园、别墅，不能用于餐饮、娱乐、康养等经营性用途。在现代农业发展中，由一产衍生到二产、三产的发展过程中，由于缺乏规划引导，用地保障不足，往往易引发设施用地改变用途或者违法用地现象，这一点在“大棚房”清理中暴露出的问题即是。农村新产业、新业态是新生事物，其土地利用不同于城市，也不同于村庄建设，存在着一定的不确定性，如独立于农村中的旅游设施、餐饮住宿设施对生态的影响，对耕地的破坏，以及对农村传统文化、建筑风貌的改变。因此，除了加强设施用地的监管外，还需借助遥感技术、卫片执法等新技术手段，加强农村土地利用监管，建立起符合发展需求又有本地特征的农村用地管理体系。