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今天,为您揭秘嘉兴地方性法规中那些鲜为人知的故事!
2019-12-04 08:32:03

  今天是12月4日,我们迎来了第6个国家宪法日。立法是法治的前提和基础。嘉兴市自2015年9月行使地方立法权以来,每年都会推出新的地方性法规条例。每一部法规条例篇幅不长,字不多,但从酝酿到颁布实施,都是经历几十场的座谈会、几十次的调研、几十次的文稿修改等,极耗心血。今天,我们邀请到嘉兴市人大常委会副秘书长、法制委主任委员、法工委主任何伟明,讲述已经出台或正在制定中的地方性法规中都有哪些鲜为人知的故事。



  问:法律规范着我们的行为,也保障着我们的权利。嘉兴自2015年拥有地方立法权后,已经出台了几部地方性法规?您最满意的是哪部?


  何伟明:一共制订了8部,正在实施的有7部。其中《嘉兴市文明行为促进条例》明年1月1日实施。我个人最满意的还是《嘉兴市南湖保护条例》。


  问:为什么是《嘉兴市南湖保护条例》最满意?


  何伟明:《嘉兴市南湖保护条例》的颁布实施,既有现实意义,更有历史意义。南湖是中国共产党的诞生地、红船的启航地,是国务院确定的全国100个红色旅游景区之一。党的十八大以来,习近平总书记多次强调,要把理想信念的火种、红色传统的基因一代代传下去。我们觉得当好红色基因的传承者、守护者,首先需要我们保护好南湖这个红色文化阵地,这是我们嘉兴义不容辞的神圣职责和光荣使命。然而,我们在调研中发现,当时的南湖保护中存在着一些亟需解决的问题,比如:南湖范围内的规划和建设没有得到有效控制和管理,监督管理体制还不清晰,在南湖核心区域内游泳、垂钓、冲浪等问题还不同程度存在。迫切需要制定一部保护南湖环境和资源的地方性法规十分必要。


  站在一定的历史节点回望,我觉得市人大常委会把《嘉兴市南湖保护条例》作为拥有地方立法权后的第二部法规推出,特别有预见性和使命感。《嘉兴市南湖保护条例》自2017年7月1日起施行。2017年10月31日,党的十九大闭幕仅一周,习总书记带领新一届中央政治局常委来到嘉兴南湖寻找共产党人的初心。今年,全国各地开展“不忘初心、牢记使命”主题教育,嘉兴南湖作为共产党人的初心始发地,万众瞩目,世界关注。我们用这样一部法规来保护南湖,不就显得特别有意义了吗?


  问:法律法规的制订某种程度上是要约束和规范众人的行为。南湖又是一个管理主体复杂、广大市民关注的地方,制订过程中难度不小吧?


  何伟明:故事一箩筐。比如,关于条例的名称怎么确定的问题,我们就几经字斟句酌。最开始,条例的名字是“南湖景区”。我们觉得定位太狭隘,应该就在“南湖”两字上做文章。第一次审议的条例草案名称有“管理”两字,具体名字是《嘉兴市南湖保护管理条例》。我们认为,“管理”两字是多余的。因为本条例所称的“保护”是一个目标,“规划、建设、管理、利用”是手段,手段是为目标服务的,加上去就画蛇添足了;同时,“保护”是一种理念,“规划、建设、管理、利用”都要贯穿这一理念;此外,“保护”也是一种要求,“规划、建设、管理、利用”都要落实这一要求,所以在条例名称中将保护和管理并列使用,不够科学全面。因此,最后条例名称就确定为《嘉兴市南湖保护条例》。总之,在总共32条的实施法则中,每一项、每一句、每一个词条我们都是经过考证又考证,精雕细琢,既遵守上位法(即已有的法律、行政法规和省里制订的地方性法规),又突出嘉兴特色,不抵触、有特色、可操作、真管用始终是我们制定地方性法规的出发点和落脚点。


  问:好咬文嚼字啊!您不说我还真不知道这当中的含义。那么,《嘉兴市南湖保护条例》这部法规还解决了哪些关键性的问题?


  何伟明:南湖的管理主体原先是相当复杂的,有市里的,有区里的,即便是市级层面,也有部门和国企的权责划定。有些事,主体一多,就容易乱、容易推诿。此次立法我们解决了一个关键,就是理顺了管理体制、明确管理机构和执法主体、解决现场执法不力的问题。南湖并不是国务院或省级政府批准的风景名胜区,尚不具备依法设置风景名胜区管理机构的条件。所以,我们在条例明确:市人民政府对南湖保护实行统一领导,建立南湖保护协调机制;市人民政府设立的南湖管理机构负责南湖的建设、利用和有关管理工作。同时,针对执法主体不清晰、现场执法不力的问题,条例明确由南湖区综合行政执法机构负责南湖保护的执法巡查和行政处罚工作,有关部门可以在法定权限内依法委托南湖区综合行政执法机构实施有关南湖保护的行政处罚。通过这样的规定,基本可以达到一支队伍解决南湖范围内事关南湖保护的行政处罚工作。


  南湖是一个开放性的区域,我们也不能一味追求管理的方便性而损害了老百姓的权益,立法还是要体现人民性。为此,在立法的过程中,我们在南湖周边社区、相关部门、协会等召开了二十余次座谈会,广听民意、广知民情、广汇民智,最大限度体现立法的开放性。经过广泛的探讨座谈、调查研究、吸收意见后,最终条例不搞“一刀切”,分区域对游泳、垂钓、宠物进入等行为作出了规定。比如条例明确:一是对在南湖范围内使用地笼网、丝网、扳罾网等渔具捕鱼和使用抛竿方式垂钓,以及在南湖范围内的水体及沿岸清洗车辆、洗涮物品等行为作了禁止性规定。二是对在南湖核心区域范围内的游泳、垂钓以及从事帆船、冲浪、摩托艇、皮划艇等水上游乐和体育活动作了禁止性规定。三是禁止携带宠物进入嘉兴南湖中共“一大”会址、南湖革命纪念馆的保护控制范围。


   问:前不久,我们的朋友圈都被“嘉兴整治‘低头族’出重拳 过马路‘玩手机’最高罚50元”这条帖子霸屏,同时吸引海内外朋友关注的是即将于明年1月1日实施的《嘉兴市文明行为促进条例》。为什么要制订这个条例?又为什么会关注到行人“过马路玩手机”如此具体的行为?


   何伟明:制订《嘉兴市文明行为促进条例》既有上级的要求,也有嘉兴现实的需要。党的十九大报告强调,培育和践行社会主义核心价值观,要把社会主义核心价值观融入社会发展各方面,转化为人们的情感认同和行为习惯。2018年5月,中共中央印发了《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》,提出力争经过5到10年时间推动社会主义核心价值观全面融入中国特色社会主义法律体系。开展文明行为促进立法,就是将社会主义核心价值观的相关要求上升为具体可操作的法律规范,以法的形式鼓励和支持善行义举,约束和惩戒不文明行为,促进全市精神文明建设水平不断提升的嘉兴实践。我市于2011年被评为第三届全国文明城市,并于2015年、2017年顺利通过复查,实现全国文明城市“三连冠”。在创建文明城市过程中,我市进行了积极探索,取得了显著成效,积累了一些经验。通过立法固化成功经验和做法,有利于以法治思维和法治方式巩固和推动文明城市创建工作,使文明行为成为市民的自觉意识和行为习惯,进而实现文明城市创建法治化、常态化。通过文明行为促进立法,还可以进一步明确和细化文明行为规范,切实提升市民文明素养和社会文明程度。


   《嘉兴市文明行为促进条例》第十条明确 禁止下列不文明行为:

   (一)从建筑物、车辆上向外抛撒垃圾以及其他废弃物;

  (二)行人通过路口或者横穿道路时浏览手持电子设备、嬉闹;

  (三)不按公共停车泊位标识方向停放或者越线停放机动车;

  (四)妨碍他人使用机动车公共充电桩;

  (五)机动车进入绿道,残疾人机动轮椅车以外的非机动车进入步行绿道;

  (六)在医院、图书馆、博物馆、影剧院等需要保持安静的公共场所喧哗;

  (七)在法律、法规以及规章规定的禁止吸烟区域和市、县(市、区)人民政府划定的禁止吸烟区域吸烟;

  (八)在城市住宅小区公共区域堆放物品;

  (九)在城市绿地内攀爬树木。


  “行人通过路口或者横穿道路时浏览手持电子设备、嬉闹”这一条政府提请的法规文本中是没有的,可是我们在日常生活里听到市民对玩手机过马路多有抱怨,而且由此引发的事故也不少。我们在到温州学习考察的过程中发现,《温州市文明行为促进条例》对行人横穿道路时低头看手机要处以10元的处罚。我们觉得有必要把这一条加上,但是具体怎么措词,怎么表述也是经过一番讨论。比如有人问:低头看手机要被罚,那么低头看IPAD怎么办?还有,当你过马路听到手机铃声响起,偶而看一下罚不罚?为了让实施的法则更有针对性,我们把“手机”改成了“手持电子设备”,把“看”改成“浏览”,因为“浏览”是持续性的动作,代表着花相对比较长的时间看电子设备的状态。


  问:任何一部法规的制订实施,对于约束什么、提倡什么,必须有精准的指向,特别是在条文的叙述里堵住一切可能的漏洞。之前的《嘉兴市养犬管理条例》为什么要规定“每一户籍和每一固定住所限养一只”?


  何伟明:主要是来自于民意的要求。现在立法很强调三点,即:民主立法、科学立法和依法立法。《嘉兴市养犬管理条例》制订的过程中,充分体现了民主立法的要求,首次引入问卷调查。在讨论中,有关专门委员会、部分常委会组成人员以及一些地方、部门和社区居民提出,为了加强养犬管理,需要限制养犬数量,有必要作出“一户一犬”的规定。我们发放的问卷调查中,即便是养犬家庭,有87%认为需要规定“一户一犬”;不养犬人,则有89%认为需要规定“一户一犬”。这是一个相当高的民意基础了。此外,上海、杭州、宁波、金华、南京、苏州、无锡等地也对城镇居民家庭养犬数量作出了“一户一犬”的规定。


  其实我们在调研过程中,也听到不少要求对养犬数量作出“一户一犬”规定的呼声。其中有一位老先生对我们说:“对养犬数量作出规定太有必要了。狗养多了,一个是感情上受折磨,一个是经济上吃不消。每一次送别养了多年的狗狗,心中的哀伤不亚于失去亲人。还有,狗粮也着实是一笔可观的开支。一直想少养,但靠自己戒不掉。希望能靠政府的法规杀杀养狗的瘾头。还有一位老太,在带着家中爱犬遛马路时,被一只硕大的烈犬追咬,老太为了保护爱犬,摔成了骨折。为此,她强烈建议《嘉兴市养犬管理条例》要加入对养犬品种以及数量的硬性规定。


  任何一个人的工作,都是需要在被肯定中收获满足感的。当看到我们的立法工作被老百姓期待、被老百姓需要、被老百姓欢迎,并最终成为推动城市向上向善的力量时,真有一种发自内心的幸福感和满足感。


  问:一部法律的力量在于执行。我看到我们已经制订的法规中,对相关部门的责任都进行了厘清与确定。这也就意味着,咱们法工委在根据各方意见修改的时候,说得好听一点是需要有一点对城市负责的担当精神的,讲得难听一点是要做“难人”“恶人”的。您不怕?


  何伟明:都想做好人,肯定推动不了问题的解决。我想,只要有法可依,有据可循,本着公正、公平、为人民着想,为城市发展着想这种最本真的愿望出发,可以坦荡行事。比如,一块小小的户外广告牌,你知道之前的多头管理有多严重?嘉兴市区,二环以内审批权在市建委,处罚权在市综合执法局;二环以外的南湖新区审批权在南湖区审批局,处罚权在南湖区综合执法局;秀洲区、经济开发区审批权和处罚权在区综合执法局;嘉善县审批权在住建局、处罚权在综合执法局,其余县(市)审批权、处罚权均在综合执法局。管理体制不顺畅,造成日常维护管理存在不少盲点、管理不到位。我们在立法之前进行了调查,经市综合执法局统计,2017年,市区三环以内的户外广告数量多达20411块,其中建筑物顶部的户外广告912块。户外广告不仅数量多,而且由于部分户外广告维护难度高、检测不到位、年久失修,再加上我市受台风天气影响较大,容易发生户外广告掉落问题,存在严重安全隐患。


  我们去年制订的《嘉兴市户外广告和招牌设置条例》开宗明义理顺了管理体制、明确了主管部门、行政许可和行政处罚的实施主体。针对户外广告和招牌管理体制不顺畅的问题,条例明确:市、县(市、区)综合行政执法部门负责本行政区域内的户外广告和招牌设置的监督管理工作,负责受理大型户外广告设置许可申请和行政处罚工作;镇人民政府、街道办事处协助做好本辖区内户外广告和招牌设置日常监督管理工作。另外,考虑到南湖区是我市实施相对集中行政许可制度改革的试点,条例还规定:实施相对集中行政许可区域,行政许可由行使相对集中审批权的部门实施。


  所有的这一切,都是为了防止扯皮。确保公共安全是户外广告和招牌设置的底线,法律责任条款应予体现。由于上位法未对户外广告安全方面作明确规定,经征求省人大常委会法工委意见,条例创制性地增加安全方面的法律责任规定:对存在安全隐患的户外广告设施和招牌,未及时整修或者拆除的,由综合行政执法部门责令改正,可以处二千元以上二万元以下罚款。


  问:最近在反复征求意见修改的《嘉兴市餐饮业油烟管理办法》估计也涉及多部门的牵扯吧?


  何伟明:《嘉兴市餐饮业油烟管理办法》是2019年嘉兴市人大常委会地方立法一类项目,快到交卷的时候了。在这部法规订立的过程中,我们同样是充分贯彻群众路线,反映人民意愿,充分发挥人大代表作用,努力做到立法为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。


  我们是怎么走群众路线的?就跟你举一个例子。嘉兴有3万多家大大小小的餐饮企业,政府在把条例草案交到我们人大时,已经开过餐饮协会的座谈会了。我们在讨论中过程中觉得,光听到餐饮协会会员的声音是不够的,因为入会的会员大多是有一定规模的。我们现在要管的是面广量大的小餐饮企业的油烟问题。那一家小餐馆或许就是人家一家子安身立命的生活来源。他们有什么心声?他们的油烟问题该怎么管?通过怎样的管理,既可以管住油烟问题,又可以让他们凭着劳动能创富安家?带着这些问题,我们来到嘉兴市区的友谊街、嘉兴学院门口的文昌路等地,跟小商小贩座谈,了解他们的所思所想。我们要努力听到散落在街角巷头最微弱的声音,我们的立法温度里,理当包含那些微光中平常而又不平凡的期待。


  问:每一部条例的背后都积淀着你们的情怀——有法律人的情怀、人大代表的为民情怀、人大常委会组成人员对党负责、对社会负责、对人民负责的情怀。如果有一天,有人问你:何伟明,您作为嘉兴拥有立法权后的第一代立法人,为嘉兴这座城市做过什么时,您会怎么回答?


  何伟明:我想我们虽然从零起步,没有地方可借鉴。但我和我的团队在坚持党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的原则下,尽最大努力进行了卓有成效的探索。党的十九届四中全会聚焦社会治理现代化,这些年,我们嘉兴充分运用好地方立法权,聚焦城市发展的需要和人民的呼声,制定完善地方性法规规章,循着法治的轨道解决基层社会治理的难题,让红船起航之地率先形成办事依法、遇事找法、解决问题靠法的良好环境!


来源:读嘉新闻 编辑:孔越 责编:应丽斋

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